Im Januar 2019 hat die Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ (WSB) ihren Abschlussbericht veröffentlicht. Auf Basis der dortigen Empfehlungen der Kommission ist zwischenzeitlich der Entwurf des „Gesetzes zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze“, gemeinhin bekannt als Kohleausstiegsgesetz entstanden. Die erste Lesung im Bundestag hat hierzu am 5. März dieses Jahres stattgefunden. Weitere Lesungen waren für April geplant, und ursprünglich sollte auch die Länderkammer über die Gesetze Mitte Mai entscheiden. Diese Termine sind aber wegen der zwischenzeitlich aufgetretenen COVID-19 Pandemie ausgefallen. Am 25. Mai war der Gesetzentwurf zwar wie geplant Gegenstand einer öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie, der ursprüngliche Zeitplan ist jedoch nicht mehr zu halten. Nur bei einer Fristverkürzung seien eine zweite Lesung und die Verabschiedung des Gesetzes noch vor der Sommerpause möglich, heißt es aus dem Bundeswirtschaftsministerium.
Der erste Artikel dieses Artikelgesetzes umfasst den Entwurf des Gesetzes zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung (Kohleverstromungsbeendigungsgesetz, im folgenden KVBG), mit dem wir uns im Folgenden näher beschäftigen werden.
Interessant ist zunächst, dass die Braunkohle und die Steinkohle im Hinblick auf die vorgesehenen Ausstiegspfade eine stark unterschiedliche Behandlung finden sollen.
1) Reduzierung der Braunkohleverstromung
Die Bundesregierung hat sich im Rahmen einer Bund-Länder-Vereinbarung vom 15. Januar 2020 mit den Ministerpräsidenten der vom Kohleausstieg betroffenen Bundesländer auf einen Stilllegungspfad für die Braunkohlekraftwerke geeinigt. Hiernach soll die installierte Leistung von Braunkohlekraftwerken bis zum Ende des Jahres 2022 auf 15 Gigawatt, bis zum Ende des Jahres 2030 auf 9 Gigawatt und bis zum Ende des Jahres 2038 auf Null reduziert werden. Die konkreten Stilllegungszeitpunkte je Braunkohleanlage finden sich in Anlage 2 zum KVBG (zu § 42 und 43 KVBG). Daneben wurden Gespräche mit den Betreibern von Braunkohleanlagen mit dem Ziel geführt, eine einvernehmliche Lösung zur Reduzierung und Beendigung der Braunkohleverstromung zu finden. Als Ergebnis dieser Gespräche ergibt sich eine finanzielle Entschädigung von 2,6 Milliarden Euro für die Anlagen im Rheinischen Revier und 1,75 Milliarden Euro für die Anlagen im Lausitzer Revier, die in § 42 Absatz 2 Nummer 3 KVBG festgehalten wurde.
Ausgangspunkt für die Umsetzung der Reduzierung der Braunkohleverstromung sind damit – anders als bei der Reduzierung der Steinkohleverstromung – direkte Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und den Betreibern der Braunkohleanlagen gewesen, die im Folgenden gemäß § 42 KVBG noch in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu fixieren sind. Sollte es entsprechend § 43 Absatz 1 KVBG bis zum 30.06.2020 keinen Abschluss dieses öffentlich-rechtlichen Vertrages geben, würde grundsätzlich eine sogenannte ordnungsrechtliche Lösung über den Erlass einer Rechtsverordnung greifen.
Die Entschädigungszahlungen sollen gemäß § 42 Absatz 2 Nummer 3 KVBG wirtschaftliche Nachteile der Betreiber aufgrund des vorzeitigen Braunkohleausstiegs ausgleichen im Hinblick auf
- Bergbauverpflichtungen,
- notwendige Umstellungen
- Personalrestrukturierungen und
- Stromvermarktung
Die Auszahlung der Entschädigungen erfolgt gemäß § 42 Absatz 2 Nummer 4 KVBG in 15 gleich großen Jahrestranchen beginnend mit dem Zeitpunkt der ersten endgültigen Stilllegung eines Kraftwerksblocks bzw. der Beendigung des Regelbetriebs eines Kraftwerksblocks.
Mit den genannten Entschädigungszahlungen sind explizit auch die Kosten der Wiedernutzbarmachung und der Rekultivierung der Tagebaue und aller Tagebaufolgekosten abgedeckt (vgl. § 42 Absatz 2 Nummer 5 KVBG). Die Verantwortung für die sachgerechte inhaltliche und zeitliche Umsetzung der verschiedenen Maßnahmen verbleibt bei dem jeweiligen Betreiber der Tagebaue. Damit kommt zukünftig angesichts des Betrages der Entschädigungszahlungen und des Zeitraums ihrer Auszahlung mehr denn je der sachgerechten Verwendung der Entschädigungszahlungen durch die Betreiberunternehmen und der Frage nach geeigneten Maßnahmen zur Sicherung der Entschädigungszahlungen eine zentrale Bedeutung zu. Einzelheiten hierzu sollen im Rahmen des noch zu schließenden öffentlich-rechtlichen Vertrages geregelt werden und sind insofern Gegenstand von Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und den Betreiberunternehmen.
Hierbei ist zu beachten, dass in den Bilanzen der Betreiberunternehmen bereits seit jeher entsprechende Rückstellungen für die zukünftigen Verpflichtungen aus der Wiedernutzbarmachung und Rekultivierung der Tagebaue existieren, die grundsätzlich nach Maßgabe des fortschreitenden Abbaus und der noch zur Verfügung stehenden Fördermengen aufgebaut werden. Es ist davon auszugehen, dass der aktuell vereinbarte Stilllegungspfad für Braunkohlekraftwerke durch den engen Verbund mit den Tagebauen zu entsprechenden (ergebniswirksamen) Erhöhungen der Bergbaurückstellungen führen wird. Ob und in welchem Umfang den Betreiberunternehmen allerdings zeitgerecht finanzielle Mittel zur Erfüllung der Verpflichtungen zur Verfügung stehen, lässt sich nur eingeschränkt anhand von stichtagsbezogenen Vermögensübersichten (Bilanzen) beurteilen. Aufschluss hierüber können vor allem zukunftsorientierte Finanzplanungen als Gegenüberstellung zukünftiger Ein- und Auszahlungsströme geben. Die diesen Finanzplanungen zugrunde liegenden Annahmen und Erwägungen sollten in sich schlüssig und für sachverständige Dritte nachvollziehbar sein.
Das Bundesberggesetz (BBergG) legt im Verfahren zur Zulassung von Betriebsplänen eine Pflicht zur finanziellen Vorsorge zur Wiedernutzbarmachung der Oberfläche gemäß § 55 Absatz 1 Satz 1 Nummer 7 BBergG fest. Die eigentliche Festsetzung von Sicherheitsleistungen zur Absicherung der finanziellen Folgen steht dabei im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde und ist unter anderem von der Beurteilung deren „Erforderlichkeit“ im Sinne des § 56 Absatz 2 Satz 1 BBergG abhängig. Als Sicherheitsleistungen kommen unter anderem die Hinterlegung von Geld oder Wertpapieren, die Bestellung von Hypotheken an inländischen Grundstücken oder Bankbürgschaften in Betracht.
Ein Blick in die jüngere Vergangenheit zeigt, dass die Absicherung der Folgekosten von Braunkohlestandorten auch auf alternativem Wege über sogenannte Vorsorgevereinbarungen zwischen den Betreiberunternehmen und den zuständigen Behörden geregelt wurde. Das Konzept sieht die Gründung von Zweckgesellschaften vor, in denen ein Sondervermögen durch Einzahlung eines Sockelbetrages und regelmäßige Einzahlungen aus dem laufenden cash flow der jeweiligen Betreibergesellschaft aufgebaut werden soll. Dieses Sondervermögen einschließlich der sich aus ihm ergebenden Erträge ist zwecks Insolvenzsicherung an die öffentliche Hand verpfändet.
2) Reduzierung der Steinkohleverstromung
Die Reduzierung der Steinkohleverstromung soll sich in Abgrenzung zur Reduzierung der Braunkohleverstromung über zwei im Rahmen des KVBG geregelte Mechanismen vollziehen. Längstens bis zum Jahr 2026 soll die Reduzierung anhand eines Ausschreibungssystems erreicht werden, mittels welchem die Kraftwerksbetreiber sich für Stilllegungsprämien bewerben können. In einem verkürzten Verfahren ist für das Jahr 2020 diesbezüglich bereits ein Ausschreibungsvolumen von rund 4 Gigawatt vorgesehen. Für das Jahr 2021 sollen rund 1,5 Gigawatt hinzukommen. An die Ausschreibungen soll dann ein Verfahren zur gesetzlichen Reduktion anschließen. Insgesamt sollen die Kapazitäten der Steinkohlekraftwerke so bis 2030 auf 8 Gigawatt und, analog zur Braunkohle, bis 2038 auf Null reduziert werden.
Der schnelle Blick in den Kalender verdeutlicht, dass der Zeitraum zur Vorbereitung auf die Ausschreibungen 2020 und 2021 bereits vor den Verzögerungen des Gesetzgebungsverfahrens wegen COVID-19 knapp bemessen war. Die Gebote für 2020 sollten bis August, für 2021 bis Dezember dieses Jahres vorgelegt werden. Dies setzt aber ein vorheriges Inkrafttreten des Gesetzes voraus. Aus den Erläuterungen zum Gesetzentwurf geht hervor, dass zwischen Inkrafttreten und dem ersten Gebotstermin mindestens zwei Monate liegen müssen. Den Betreibern bleibt in jedem Fall nicht viel Zeit, sich auf das Gebotsverfahren einzustellen.
Werfen wir einen kurzen Blick auf das vorgesehene Ausschreibungsverfahren. Im Ergebnis sollen die Betreiber von Steinkohlekraftwerken und von kleinen Braunkohlekraftwerken (<150 MW) bis zum Jahr 2026 entsprechende Angebote für Stilllegungsprämien abgeben. Im Gegenzug erhalten die angebotenen Anlagen ein entsprechendes Kohleverfeuerungsverbot. Die Gebote mit den geringsten Stilllegungskosten pro Tonne CO2 erhalten den Zuschlag bis zum Erreichen des ausgeschriebenen Stilllegungsvolumens. Die Gebotshöhen sind zusätzlich gedeckelt durch einen Höchstpreis. Für 2020 soll dieser 165.000 Euro pro MW Nettonennleistung betragen. Für 2021 wird er auf 155.000 Euro pro MW Nettonennleistung abgesenkt. Für die Folgejahre sollen die Gebotshöhen weiter sinken auf 49.000 Euro für das Zieldatum 2026.
Besondere Regelungen werden für solche Kraftwerke getroffen, die als systemrelevant qualifiziert werden. Für die Einstufung als systemrelevantes Kraftwerk spielten neben geographischen Kriterien (eine definierte „Südregion“) vor allem Redispatcherfordernisse eine Rolle. Konkret sind diejenigen Steinkohleanlagen, bei denen im Falle einer Stilllegung eine hohe Wahrscheinlichkeit für eine redispatchbedingte Systemrelevanz bestünde, in der ersten Ausschreibungsrunde nicht teilnahmeberechtigt.
Die Kraftwerkskapazitäten, die im Rahmen der Ausschreibungsverfahren nicht zum Zuge gekommen sind, laufen nach Beendigung aller Ausschreibungen in die gesetzliche Reduzierung. Dies soll frühestens ab dem Jahr 2024 der Fall sein. Auch hierfür sind für die jeweiligen Zieldaten gesetzliche Reduzierungsmengen vorgesehen. Die Reihenfolge der abzuschaltenden Kraftwerke soll sich absteigend am Betriebsalter der Kraftwerke orientieren. Im Gegensatz zu den ausgeschriebenen Mengen soll die gesetzliche Reduzierung jedoch kompensationslos erfolgen.
Die dargestellten Mechanismen werden im Ergebnis dazu führen, dass auch die neueste Generation der Steinkohlekraftwerke bis spätestens 2033 vom Netz sein wird. Die neun jüngsten Steinkohlekraftwerke in Deutschland, beispielsweise auch das Kraftwerk Datteln IV, das seinen kommerziellen Betrieb in diesen Tagen aufgenommen hat, haben eine Gesamtkapazität von mehr als 7 Gigawatt. Bei einer Inbetriebnahme ab dem Jahr 2013 haben diese Kraftwerke bis zum Ende des geplanten Ausschreibungszeitraums, also spätestens im Jahr 2026, somit maximal 13 Betriebsjahre. Dann werden ihre Kapazitäten im Zuge der gesetzlichen Reduzierung kompensationslos wegfallen, sofern die Betreiber eben nicht vorher im Rahmen der Ausschreibungen zum Zuge kommen. Hierin liegt jedoch genau der entscheidende Punkt, an dem Branchenbeteiligte (wie beispielsweise der VKU) die vorgesehenen Maßnahmen kritisieren. Die im Gesetzentwurf vorgesehenen Ausschreibungsmodalitäten lassen erahnen, dass es insbesondere für jüngere und moderne Kraftwerke schwierig sein wird, bei den Stilllegungsprämien in den Ausschreibungsverfahren zum Zuge zu kommen. Der Wert der jüngeren Kraftwerke pro MW Nennleistung ist erwartungsgemäß höher als der der älteren Kraftwerke. Das bedeutet, dass diese älteren Kraftwerke geringere Stilllegungskosten je MW bieten können. Dies gilt insbesondere dann, wenn diese Kraftwerke bereits vollständig abgeschrieben sind. Hier kann durch den Einbezug der durchschnittlichen historischen CO2-Emissionen nur dann gegengesteuert werden, wenn die neueren Kraftwerke im Betrachtungszeitraum der letzten drei Jahre eine höhere Auslastung und somit höhere CO2-Emissionen hatten.
Für die modernen Kraftwerke gilt dabei aber, je früher diese Kraftwerkskapazitäten in die Ausschreibungsverfahren gegeben werden, desto höher ist ihr Marktwert zum Zeitpunkt der Stilllegung, wenn man eine entsprechend noch längere Restnutzungsdauer bei Weiterbetrieb zum Vergleich unterstellt. Wenn die Kraftwerke wiederum später in die Ausschreibung gegeben werden, ist der Vergleichswert der Nutzung bei Weiterbetrieb zwar geringer, allerdings sinken mit jedem Jahr die in den Ausschreibungen möglichen Gebotshöchstpreise. Das bedeutet, dass es in den späteren Ausschreibungsverfahren für diese Kraftwerke umso schwieriger wird, noch eine adäquate Kompensation zu bekommen. Sofern eine Teilnahme an den Ausschreibungsverfahren mit diesen Kraftwerken für die Betreiber überhaupt ökonomisch sinnvoll ist, wenn die Stilllegungsprämie zu jedem Zeitpunkt unter dem eigentlichen Marktwert des Kraftwerks (unter Berücksichtigung des jeweils spätest möglichen Abschaltezeitpunktes) liegt. Vereinfachte Modellierungen des Verlaufs der möglichen Ausschreibungsergebnisse scheinen diese Annahme zu bestätigen.
Der Ausschreibungsmechanismus führt also im Ergebnis gegebenenfalls dazu, dass die alten und ineffizienteren Kraftwerke früher abgeschaltet werden und, dass die jüngeren Kraftwerke, die auch aufgrund ihrer Effizienz ökologisch und ökonomisch sinnvoll zuletzt abgeschaltet werden sollten, tatsächlich auch zuletzt abgeschaltet würden. Dass dies jedoch gleichbedeutend damit ist, dass gerade die noch nicht amortisierten Kraftwerke in die kompensationslose gesetzliche Reduzierung fallen sollen, während bereits abgeschriebene alte Kraftwerke in den Ausschreibungsverfahren zum Zuge kommen, ist jedoch ein fragwürdiges Ergebnis. In jedem Fall sind die Ausschreibungen für die Kraftwerksbetreiber mit hoher Unsicherheit behaftet.
3) Fazit
Es bleibt hinsichtlich der Reduzierung der Braunkohleverstromung abzuwarten, welche Einzelheiten der kommende öffentlich-rechtliche Vertrag bezüglich der Maßnahmen zur Sicherung der zweckgerichteten Verwendung der Entschädigungsleistungen mit sich bringen wird. Es erscheint jedoch offensichtlich, dass das Sicherungsbedürfnis mit der Einigung auf einen konkreten Stilllegungspfad und der Höhe der Entschädigungszahlungen gestiegen ist.
Für die Steinkohle führt der äußerst knappe Zeitplan ungeachtet aller weiteren offenen Fragestellungen für die Ausschreibungen für 2020 und 2021 dazu, dass den Kraftwerksbetreibern insbesondere hinsichtlich der Details im Mikrobereich nur eine extrem kurze Zeitspanne verbleibt, sich auf die weiterhin nicht vollständig klaren Parameter der Ausschreibungsmengen und Modalitäten vorzubereiten. Zumal auch etwaige mit der Thematik verbundene beihilferechtliche Fragestellungen noch nicht geklärt sind und sich bereits reger rechtlicher Widerstand gegen die unterschiedliche Behandlung von Braunkohle und Steinkohle gebildet hat.
Im Makrobereich wiederum gilt es, die großen mit der Reduzierung verbundenen Herausforderungen in Bezug auf den Ersatz der wegfallenden Erzeugungsmengen anzugehen und auch die notwendigen Maßnahmen beispielsweise im Bereich der Erhaltung der Netzstabilität vorzubereiten.
